作为极其重要的农作物品种，棉花在纺织工业产业链中的重要地位早已不用多说。回顾建国以来国家对于棉花政策的一次次调整，应该说，总体上是沿着一条从计划经济向市场经济转变的主线来开展的，尤其是进入新世纪以来以及加入WTO之后，相关涉棉政策更是发生了较大的变化。

在不懈追求棉花价格市场化的道路上，国家不断地在寻找棉农和棉纺织企业之间的平衡点。今年以目标价格补贴试点取代敞开不限量临时收储，是国家贯彻落实十八届三中全会关于“发挥市场在资源配置中的决定性作用”及2014年中央1号文件精神，对棉花产业政策进行系统调整迈出的关键性一步。

虽然至今为止，大众期盼的直补细则迟迟没有出台，但是目标价格补贴在美国以及其他主要棉产国已经执行多年，并且我国其他农作物也有实行该项政策的经验，他山之石对于缓解当下“雾里看花”的行业现状在一定程度上具有现实意义。

 美国棉政之变

美国对农业的补贴政策是通过立法（农业法案）保障的，每5年修改一次。2008~2012年农业补助金额年均近600亿美元，占农业年产值的近1/3，平均每个农场每年可获得近3万美元的补贴。

棉花是美国最重要的农产品之一。2002~2007年间，美国政府平均每年给予棉花产业的补贴高达30亿美元左右，约为同期棉花产业净收入的1.55倍。

美国政府给予其棉花产业巨额的财政补贴，显著地提高了棉农的经济收入，稳定了棉花生产，在经济全球化和贸易自由化过程中保证了美国棉农的收入和市场的稳定，保持了其棉花产业的国际竞争力。一直以来，美国政府虽然并不直接干预棉花价格的市场形成，却通过立法形成了“目标价格差额补贴”、“无追索权贷款差额补贴”以及“三步竞争条例”等棉花补贴机制来实现对棉花农场主、国内纺织厂和出口商的补贴，以达到保护国内棉花市场、垄断和控制国际市场的效果。

但是值得注意的是，2014年2月，美国参议院通过了名为“2013年农业改革、食品和就业”的新农业法案，该法案最大变化在于取消了此前每年达50亿美元的直接支付补贴项目，与此同时，新法案扩大了农作物保险的补贴额度和覆盖范围，不仅包括粮食作物，也包括水果、蔬菜等园艺作物，还为棉花和花生种植农户制定了新的农作物收入保险政策。但是有媒体解读，相对于直接支付补贴和针对农产品价格进行的补贴，农作物保险补贴更为隐蔽，该项政策正成为美国政府支持农业生产的另一重要手段。

粮食直补也存弊端

在我国为了保护农民利益，实施了粮食直补政策，从而调动了农民种粮积极性和增加了农民收入。政策规定国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积，对农户直接给予补贴。这种方式和棉花直接补贴原理基本相同。

但是粮食补贴政策执行多年来也存在自身的问题，有专家表示粮食补贴目前弊端也已经显现，首先是不按流转面积补贴。粮食直接补贴的受惠对象应该是种粮农民，而不仅仅是土地承包者。由于现行农村土地的承包权和经营权存在着分离现象，参与土地流转的农户特别是种粮大户，绝大部分享受不到补贴。

其次是种好种差一个样，精耕细作与粗放种植能得到同样的补贴，不能体现粮食产量多少、质量高低与补贴之间的关系，不利于新品种、新技术推广。第三是不按实际种植面积补贴，粮食直补资金额度由基层政府按照以前核定的种粮面积基数上报确定，不能做到按实际情况灵活调整。“不管粮食种多种少，反正补贴不会减少。”

因此有媒体报道指出：“目前的直补政策已经难以激励农民增加种粮面积、提高粮食产量，甚至无法持续稳定粮食种植面积。部分农民把补贴款简单理解为党和政府的关心款，与粮食种植没多少关系。更令人担心的是，由于农户分散经营、自由种植，每年、每季的粮食种植品种、面积都会有很大变动，很难准确掌握各农户的实际种粮面积，并容易引发虚报亩数等现象，甚至许多已经租赁、征用的非农土地，也在堂而皇之地领取直补资金。”

业内人士分析认为，矫正直补政策弊端的良药，就是将补贴投放到流通环节中，即农民交售多少粮食，获得多少种粮补贴。

粮食补贴存在的问题无疑为棉花直补政策的制定起到了极大地借鉴作用，而在直补细则未出台前，棉纺织企业多研究粮食直补对于后期全面理解棉花直补政策也会起到积极的效果。

“托底”或许存在

从粮食到棉花，补贴政策的制定不仅关系到广大棉农的利益，同时也关系到中国数千家棉纺织企业的生死存亡。尽管具体细则迟迟未出台，但已经有多位市场人士分析指出：“预计今年下半年，中国可能推出棉花市场‘托底’政策。”

一位棉花龙头贸易商接受媒体记者采访时介绍：“虽然目前仍没有明确政策信号，但我认为国家可能推出相关‘托底’政策。”该人士称：“如果国家没有相关政策出台，国内棉价可能会跌到14000~15000元每吨。”

由于WTO“黄箱”政策规定，农业的价格补贴、投资补贴和投入补贴，不得超过年度农业总产值的8.5%。一些市场机构根据新疆棉花产量测算认为，16800元每吨的国内棉花价格将是中国政府出台“救市”政策的底部。否则按目前拟推行的19800元每吨的新疆棉花目标价格直补试点政策，2014年中国的棉花补贴额度将可能超出WTO规定。

但同时记者了解到，新疆棉花目标价格直补试点政策将实行“事后”补贴方式，因此，补贴结算、包括补贴方式等存较大弹性，底部并不明确。

除此之外有的棉花交易商表示：“国家如果出台相关‘托底’政策，可能不会太晚，也许会在国内新棉集中上市的8、9月份。同时，印度棉花也将于10月左右集中供应，国内外棉价此阶段将可能承压、下跌。”

至于“托底”政策会以怎样的形式呈现？有媒体报道称，国家或许会以多种手段操作，比如多方市场主体进入市场，大量采购棉花，包括国有企业入市等。

更有言论指出，2014/2015棉季，中国实际将执行棉花直补，及部分收储“并轨”政策。大智慧通讯社报道消息指出，有一家对国内棉花政策拥有一定影响力的权威机构人士告诉其：“2014年，中国将可能实行棉花‘并轨’政策。”这位一推断使得后市更加扑朔迷离。

棉花政策调整回顾

自由购销时期 ：
1949年10月~1954年9月

 评述  本期棉花收购主体较多，市场主要受商贩和私商控制，国家采取成立合作社与预购方式获得较为稳定的原料来源。预购定金约为预购总值的10％~50％。该政策不仅激发了农民的积极性而且保证了国家掌握大量的棉花资源。

统购统销时期 ：
1954年 9月〜1985年1月

 评述  由于对棉花需求的迅速增加受到资本家的阻碍，国务院1954年公布了《关于实行棉花计划收购的命令》，要求农民应将所产棉花按照国家规定的收购价格，除交纳农业税和必要的自用部分外，全部卖给国家。私营棉花商贩一律不得经营籽棉、皮棉的贩运业务。在这个时期政府为了~提高种棉农民的积极性逐步提高了棉花收购价并出台了物资奖励政策。

合同定购时期 ：1985年1月~ 1999年1月

 评述  为调整农业结构和促进农村商品经济的协调发展，1985年１月中共中央、国务院决定，改棉花统购为合同定购。与此同时，地方政府取消了“棉奖粮”和“口粮肥”，并降低了棉花价格。这些不利于棉农的措施很快使棉花种植面积减少，产量降低，我国的棉花供给不足。为减少损失政府开始提高定购价格并出台一些奖励政策。棉花产量的波动由此开始。

市场化改革时期：1999年~2010年

 评述  在1998年棉花大量积压后，政府决定从1999年进行市场化改革，棉花的收购、加工完全放开，利用市场调节棉花的生产，让企业充分利用国内外两个市场。从2001年起，根据国务院统一部署，开展了进一步深化棉花流通体制改革的工作，确定了“一放，二分，三加强，走产业化经营的路子”的原则，也就是放开棉花收购，实行社企分开、储备和经营分开，并加强市场的管理、质量监督和宏观调控。随着经济的发展需要，2003年起经国务院批准后又开展了推进棉花质检体制改革工作，经过多年的努力，我国棉花加工检验体系发生了深刻的变化，可以说现代化的棉花加工检验体系已经基本建成。

临时收储时期：2011年~2013年

 评述  国际金融危机之后，国内外棉花市场出现了大幅的波动。2010 年，我国棉花市场出现前所未有的危机：年初，棉花价格高开高走，至同年3 月，中国棉花价格突然开始持续下跌，五个月跌幅高达39%。为了防止市场大的波动和带来的生产大上大下等不利影响，从2011年经国务院批准后出台了棉花临时收储政策，2011 年收储价在1.98 万元/吨，2012~2013 年收储价在2.04 万元/吨。

棉农直补时期：2014年开始

 评述  近年来，棉花需求萎缩、国际棉价下跌，中国棉价却在临时收储价格的支撑下保持高位，这样的反差致使内外棉价差严重过倒挂，2014年初，价差稳定在每吨3000 元左右。国家临时收储政策虽然保障了供给、稳定了市场，但其对棉农到棉企到国家都带来了沉重的压力。

2014年中央一号文件提出，2014年将对新疆棉花实行目标价格补贴试点，即由国家设立棉花目标价格，当市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者;而当市场价格低于目标价格时，则按差价补贴棉农。